行政程序的合法性

行政程序的合法性

行政程序的合法性审查探析 作者： 周公法 发布时间： 2002-08-12 13:25:46
行政程序包括实施行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序、时限等，符合法定行政程序是具体行政行为的合法要件之一。传统观点认为，人民法院对于违反法定程序的具体行政行为应一律判决撤销，行政机关的行政行为程序违法而实体正确的，可以同时判决其重新作出具体行政行为。然而，司法实践显示，该观点并非完全科学、可行。 行政程序种类繁多、性质各异、目的有别，对相对人权益的影响程度亦不相同。行政程序有的专为保护相对人权益设定，有的专为行政效率设定而与相对人权益无直接关联，有的则兼顾相对人权益保护和行政效率但侧重不同。当行政主体实施行政行为时违反法定程序，但对相对人权益并无影响；或者有程序违法问题的行政行为已授予相对人某种权益，而相对人享有这种权益符合法定条件；或者行政行为程序违法使相对人的程序权利受到轻微损害，但行政效率与公共利益更值保护时，为何非要一律撤销呢？鉴于行政程序本身固有的多样性与复杂性，世界各国对行政程序的司法审查及其法律后果的确定都区别对待。如英国以“自然公正原则”和“程序上的越权”为理由审查行政程序，违反前者，法院视对当事人有无重要影响而决定是否宣告行为无效或撤销行政行为；后者指行政行为违反成文法规定的程序，区分强制性程序和任意性程序，违反强制性程序的导致行政行为无效。《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第四章规定，行政行为“完全偏离依法建立的程序”的完全无效，行政行为“形式上的瑕疵只有在行为缺少实现其宗旨所必须的正式手续或引起利害关系人无自卫能力时才能确定其可予撤销”，并规定“行政机关可以通过纠正瑕疵，确认可予撤销的行为重新有效”等。 考虑行政程序本身的特点，借鉴国外规定，笔者认为，我国对行政程序的合法性审查亦应区别情况进行，并应根据不同情况相应确定撤销、确认违法或无效、责令补正、不影响行为效力等不同法律后果。 一、区别基本程序与非基本程序 基本程序一般是指能够影响行政行为效力的程序，如行政处罚中的告知、听证、送达程序等。基本程序对行政相对人的权益保护有着直接的影响，行政机关作出行政行为时必须遵守。基本程序缺少或严重不符法律规定，行政行为构成违法，应予撤销；行政行为不具有可撤销内容的，应依法确认其违法；被诉行政行为因基本程序缺少或不符法律规定而依法不成立或者无效的，应判决确认其无效。非基本程序则指不影响行政行为效力的程序，这类程序的设立，虽有利于当事人权益的保护，但主要是为提高行政效率。违反非基本程序，不影响行政行为的效力。如行政处罚法第四十条规定，宣告行政处罚决定书时当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。其中，七日时限是非基本程序，如果行政机关在七日后送达，该处罚决定的效力并不因此而受影响。 二、区别外部行政程序与内部行政程序 外部行政程序是在行政机关与行政相对人之间发生程序权利义务关系的程序。外部行政程序直接与行政相对人发生关系，是行政程序合法性审查的重点。违反外部行政程序，被诉具体行政行为一般应予撤销；内部行政程序仅在行政机关内部或行政机关之间发生关系，一般不直接涉及行政相对人，往往不属于行政程序的合法性审查范围。违反内部程序，一般不影响行政行为的对外效力。但是，内部程序也不是绝对不直接影响相对人的权益。直接涉及相对人权益的内部程序属于司法审查范围，违反该程序的，行政行为因程序违法将产生撤销或确认违法的法律后果。如税收征收管理法第四十条规......余下全文>>