城市拆迁难，难在哪

城市拆迁难，难在哪

编者按：近些年来，在很多地方，拆迁问题已呈白热化趋势，不少社会问题无不涉及房屋拆迁问题。提起拆迁，开发商纷纷叫苦，被拆迁户满腹牢骚，政府也焦头烂额。近年来不断出现的拆迁矛盾和纠纷已经表明，拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面。 不可否认，城市拆迁中“坚守”的拆迁户在今天却异乎寻常地被社会舆论赋予正面的和积极的意义，人们纷纷以“榜样”、“考验”和“机会”来形容他们给社会公众、政府行政、法制建设和物权保护带来的积极影响。 同时，对于接二连三发生的城市拆迁问题已经促使全社会认真思考此类事件背后的深层根源和关键症结，引领我们寻找防止、避免和妥善解决此类事件的治本之策。 他们为何拒不拆迁？ 城市拆迁中，拆迁户与开发商、政府难以达成协议是由多种因素造成的。最主要的原因是利益分歧，即被拆迁人补偿安置期望值与开发商所能满足的程度之间存在较大甚至是巨大差距。就被拆迁人补偿安置期望值来讲，可能存在两种情况：一是期望值虽高，但合理合法，在得不到满足的情况下，拒绝与开发商达成协议，拒绝拆迁；二是期望值过高，完全超出了法律规定的范围，很难得到开发商的认可和接受，从而拒绝达成补偿协议，拒绝拆迁。前一种属于合理要求，后一种属于漫天要价。而对开发商来说，为了追求经济利益，往往尽量压低补偿金额或降低安置标准，使双方难以达成补偿安置协议，从而催生“钉子户”。 其实，从某种意义上讲，拆迁“钉子户”的产生也是时代进步的表现，是政治和社会文明的产物。因为无论是被拆迁人对自己权利的主张，还是开发商就补偿安置问题的耐心协商，抑或政府对城市改造进程受阻的宽容，一方面表明这个社会有了公民敢于主张个人权利的法治氛围，另一方面也体现了社会对公民私权利的充分尊重，同时也标志着政府依法行政水平的提高和司法机关程序公正的张扬。就拿重庆的“最牛钉子户”来说，尽管吴苹与开发商已经进行了多次协商，人民法院也已三次下达强拆公告，但作为政府和司法机关，仍然寄希望于拆迁双方的沟通协商，公开表示“不到最后时刻不会采取强拆行动”。这在几年前的城市拆迁中是不可思议的。 由以上分析，我们不难看出，城市拆迁中“钉子户”的产生有着某种必然性，任何时候都是难以避免的。所不同的是，在非法治的情况下更多地动用国家强制手段迅速予以铲平，用暴力掩盖了矛盾，而在法治条件下则通过沟通协商和法律途径解决，力争妥善化解矛盾。当前，我国正处于全面建设时期，城市改造速度加快，城市拆迁规模扩大，“钉子户”也就成为一个比较突出的问题。妥善解决城市拆迁中的“钉子户”问题，不仅是城市健康发展的需要，也是构建和谐社会的要求。 拆迁中的“钉子”到底是什么？ 剖析各地出现的拆迁难案例，我们可以清楚地发现，城市拆迁中的“钉子”主要是两个东西：一是利益，二是信任。这两个方面的分歧和误解直接导致被拆迁人与开发商之间难以达成协议。城市拆迁中一般涉及三个方面的利益，即私人利益主要指被拆迁人的利益、商业利益主要是开发商的利益、公共利益主要是进行城市改造或建设公共设施所代表的利益。一般来讲，私人利益服从公共利益这是法治社会的基本原则。但当前关键的问题是，许多情况下的公共利益与开发机构的商业利益纠缠在一起，让人难以区分。特别是地方政府以公共利益名义保护商业利益，而商业利益也打着公共利益的旗号打压私人利益，这就在被拆迁人与政府和开发商之间产生矛盾和出现误解。这种矛盾和误解最终形成冲突，成为拆迁补偿安置协调中的“钉子”。 拆迁中的另一个“钉子”是被拆迁人对开发商和基层政府的不信任。在土地征用和房屋拆迁过程中，一些地方政府出于某种目的往往与开发商和拆迁人站在一起，缺乏中立地位，因此在补偿安置裁决过程中没有公信力，让被拆迁人信不过。而与此同时，开发商凭借地方政府的偏袒往往在被拆迁人面前态度傲慢，沟通协商中缺乏诚意，甚至威胁利诱、故意欺瞒被拆迁人，迫使其接受不公的补偿安置条款，更有甚者在补偿安置过程中随意毁约不兑现承诺，在被拆迁人心目中的形象严重受损，失去信任感。 另外，缺乏中立的利益协调机构和机制，以及法律制度上的不公，也加剧了被拆迁人对政府和开发商的不信任，让被拆迁人畏首畏尾、左右为难。房产管理部门是被拆迁人与开发商之间的法定裁决机构，但它却是土地征用者。地方政府的职能部门，因此它至少在地位上缺乏公正性。而强制拆迁程序启动上方便拆迁人的制度设计，也使被拆迁人意识到自己的孤独和无助，客观上强化了对抗、激化了矛盾。 拆迁中的“公共利益”如何界定？ 这是一个十分关键而又非常基础性的问题，因为它涉及到私权利和公权力的界限问题。为了公共利益，被拆迁人在获得了适当的补偿安置后，必须配合拆迁，否则政府则可以果断进行强制拆迁。而如果与公共利益无关，而单纯为了商业开发的拆迁，被拆迁人与开发商之间则完全是讨价还价的关系，一般不适宜动用国家强制予以强拆。但恰恰在“公共利益”的界定上，我国现行法律却没有明确的规定和具体的标准。这既给地方政府借口公共利益滥用强制以方便之门，也容易使被拆迁人形成误解，漫天要价，拒绝配合。 在笔者看来，界定公共利益应解决两个方面的问题，即认定程序和认定标准。公共利益的界定既要程序正当，也要标准合理，要科学论证，体现民主。尽管给公共利益下一个准确完整的定义非常困难，但有些事项是非常明确的，如城市改造、修桥铺路、建设教育文化娱乐等公共设施都属于公共利益范畴。最难界定并容易产生误解的是城市商业开发，因为表面上看它是大开发商的利益取代小业主的利益。然而，旧城改造中的商业开发也隐含着公共利益，这使得问题变得复杂。 要解决这个问题，就必须将隐藏于幕后的公共利益请上前台，改变现行的城市拆迁管理程序，由开发商与被拆迁人之间的直接交易，变为政府与被拆迁人、政府与开发商之间的两个过程和阶段。凡涉及公共利益的拆迁均由政府出面组织实施，然后再交由开发商进行商业开发，而不涉及公共利益的拆迁则由开发商直接与被拆迁人协商解决。这就要重构我们的拆迁法律制度。 （作者系山东政法学院副教授） 拆迁大家谈 市民：谁来维护守法公民的利益？ 在拆迁中，很多家开发商，你补你的，我补我的，补偿标准不一。一些拆迁户坚持到最后，开发商只能妥协，而我们先拆迁的总是更吃亏。这样，大家互相攀比、观望，“钉子户”也就越来越多，拆迁难度也越来越大。谁来保护守法公民的利益呢？ 开发商：漫天要价谁来管？ 盖房不难，拆迁难。拆迁公司不起作用后，被拆迁户都要求与我们直接交涉，我们的精力70％都投入到拆迁工作中，甚至遭到被拆迁户的围攻、辱骂。尽管我们一再让利，但有的群众狮子大开口，漫天要价，我们如何承受得起？ 官员：双赢才是目标 城市在发展，经济在进步、法律在完善，房地产也在朝着规范化发展。拆迁也应更和谐、更人性。拆迁中不应以一方的利益严重受损为结果，政府应该兼顾双方利益寻找平衡点，双赢的和谐社会才是我们的目标。