如何深入推进柔性执法

如何深入推进柔性执法

行政执法；柔性执法
　　古人常讲，教在法先。说的就是在程序上，人心的教化要优于法制的惩戒。与惩戒的冰冷和刚性相比，柔性执法的核心就在于，它是一项“人心再造”的工程，通过转变一个人的法制观念，实现人们守法与护法的自发、自觉和自主。随着以人为本、和谐行政的理念不断深入人心，积极探索符合烟草行业专卖管理和执法方式，变强制执法为刚柔相济，灵活采用柔性执法，为寻求减少和化解社会矛盾，实现烟草专卖管理者和零售户的和谐，达到良好的行政执法和法制宣传效果作了有益的尝试。
　　一、正确理解“柔性执法”的科学内涵
　　2010年，在烟草行业全国依法行政工作会议上，姜成康局长指出：对属于违法情节轻微、不构成犯罪的零售商户，要坚持明之以法、晓之以理，推行柔性执法方式，管理与服务并重，对当事人多作解释，引导他们自觉守法经营，尽量避免发生暴力冲突。按照姜局长讲话精神，作为前沿的基层专卖部门，在执法形式上应该侧重于服务、宣传、教育、引导。那么什么是烟草行业范畴内的柔性执法？笔者认为所谓烟草行业内的柔性执法就是坚持以人为本，尊重人权，在法律法规的范畴内，运用自由裁量权，对轻微涉烟违法行为免予处罚或从轻处罚，对一般和严重涉烟违法行为实行教育与处罚相结合，最终达到处罚一个教育一个的目的。
　　二、专卖管理中推行柔性执法的重要意义
　　（一）推行柔性执法有利于提高工作效率。在烟草专卖管理日趋复杂的情况下，专卖执法要讲究效率，即以较少的人力、财力投入，取得最佳的管理效果。对于零售户轻微的违法违规行为，推行柔性执法，有利于减少市管员和案件管理人员工作量，减轻其工作压力，提高工作效率，可以集中精力查处大案要案，增强专卖执法的针对性和效率性。
　　（二）推行柔性执法有利于增强零售户守法意识。柔性执法运用的是自由裁量权，针对的是零售户轻微违法行为，其危害性较小，专卖执法人员只要及时引导和制止，并耐心细致的与零售户沟通、教育，不仅及时纠正了违法行为，而且使零售户感知到了法律对其的关怀和保障，排除了对法律的畏惧，能够反思自己的行为，从源头上预防下次违法行为的发生，进一步增强零售户守法意识。
　　（三）推行柔性执法有利于构筑和谐的专卖管理关系。柔性执法符合以人为本的原则，是人性化执法的具体体现，而柔性执法寓管理于服务中，将服务贯穿到执法中，立足于宽容和信任，通过引导、沟通、教育，感化零售户自觉维护法律法规，服从专卖管理，达到执法人员和零售户的和谐统一。同时，树立专卖执法人员亲和形象，避免激化矛盾和纠纷，促进和谐行政。
　　三、提升专卖柔性执法水平的对策
　　烟草行业被关注度与日俱增，行政相对人向多元化趋势发展，许可证管理矛盾突出，《国际控烟框架条约》的全面实施，社会监督不断放大化，执法行为的任何瑕疵一旦被炒作，都可能会引发“蝴蝶效应”，因此推行柔性执法势在必行，那么如何去提升柔性执法水平，将是我们面临的一个重要课题。
　　（一）规范制度建设，加强内部监管及外部督导。烟草专卖柔性执法，更多的是依靠科学合理的制度与行之有效的机制来体现和约束的。
　　1、建立违法案件信息化管理制度。建立健全违法信息数据库，为柔性执法提供基本信息资料，切实提高专卖管理的针对性和时效性。
　　2、明确自由裁量权制度。细化量化专卖执法自由裁量权，为柔性执法提供支撑和保障，巴彦淖尔市烟草在这方面亦也作出了有益尝试，取得了一定成效，特别是2012年印发了《巴彦淖尔市烟草专卖局规范烟草专卖行政处罚自由裁量权实施规则》及《巴彦淖尔市烟草专卖行政处罚自由裁量权细化标准》，对全市各级烟草专卖行政主管部门在依法享有的行政处罚权限范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚以及给予何种幅度行政处罚进行综合裁量的权限作出了规定。通过引入柔性执法方式，巴彦淖尔烟草在广大零售户中树立了崭新形象，专卖执法工作在行风评议中取得了显著成绩，几年来，全局没有发生一起因执法不当引起的行政诉讼、行政复议，也没有发生一起因执法不当引起的伤害事件。实践证明，强制执法并不是保证法律贯彻实施的唯一手段，灵活采用柔性执法方式，刚柔相济，规范执法，是提升烟草专卖执法水准，推动卷烟上水平的利器。
　　3、完善教育劝导与争议协调制度。一些较轻微的卷烟经营违法行为，应坚持批评和教育为主，一般不作罚款处罚，多为当事人着想，当事人能够当即纠正的，进行现场教育并纠正，最大限度的减少群体性事件和不稳定因素，这样收到社会效果和教育意义可能要比罚款好很多。
　　4、量化考核，建立目标责任制。将柔性执法，融入到绩效考核细则、案卷评查中，对部门、个人的工作评定不应单以查获多少违法卷烟或辖区卷烟市场净化率的高低作为评定标准，还需以零售户对执法满意度为绩效评定标准，推进柔性执法长效机制的建立。
　　（二）转变执法观念，提高基层专卖人员素质，深入推进专卖队伍建设。打铁还需自身硬，推行柔性执法重心在基层，关键靠一线执法人员，因此，要使柔性执法理念落到实处，就必须提高基层专卖人员自身素质。
　　1、转变执法理念。坚持以人为本，将柔性执法理念用到整个专卖管理中，改变“执法就是处罚”的观念，坚决杜绝重处罚轻教育的错误做法。
　　2、加强法律知识培训，强化技能知识学习。烟草专卖执法部门要将专卖人员的法律法规教育作为一项重要工作抓好抓实，将集中培训和自学相结合，将职业技能鉴定和日常工作相结合，将典型案例和执法活动相结合，切实提高专卖执法人员推行柔性执法的能力和水平。
　　3、建立柔性执法队伍。硬碰硬显然是行不通的，刚柔相济是新形势下，对烟草专卖执法人员的基本要求，但遗憾的是，现实中的烟草专卖执法“刚”性有余而“柔”性不足。近年来，巴彦淖尔市烟草专卖局调整女子市管员加入执法队伍，充分发挥了女性微笑、温柔、细腻、更具亲和力的优势，建立“温柔执法”，把强势变成温和，把制止变成劝止，让零售户打心眼里感到舒服，女子市管员展现出的亲和力、耐心和沟通能力，得到了辖区零售户的普遍认可。
　　（三）加大宣传，提升管理服务质量。基层单位要做好普法宣传和法律服务，丰富宣传形式，采取通俗易通的方式，针对零售户的不同层次，有针对性的开展烟草专卖法律法规的宣传，不断提高人性化管理，使零售户自觉守法经营，达到柔性执法目的的效益最大化。市管员市场走访时，多与零售户沟通，了解零售户在卷烟经营中遇到的困难和问题，需要什么帮助，与零售户建立情感纽带，化解执法过程中的误解，寓管理于服务中，将柔性执法与优质服务相结合，让服务为本的执法形象深入零售户，在执法过程中认真践行“两个至上”行业共同价值观。
　　四、结语
　　将柔性执法应用到专卖执法中，借此来解决专卖执法过程中种种矛盾和问题，不失为解决当前专卖执法困境的最佳选择。执法如山，因法是严格的，是必须遵守的行为准则；执法亦可如水，因水虽软之，却足以穿石。为此，笔者认为在各级烟草专卖执法部门中全面推行柔性执法，把柔性执法当作加强专卖管理的重要措施，在实践中不断探索完善新方法，实现烟草专卖管理的最佳效果。

近年来，“柔性执法”这个词更多地出现在公众面前，这是社会进步的结果，也是执法理念进步的体现。特别是在对执法冲突关注度越来越高的今天，“柔性执法”更有推行和坚守的必要性。但是，我们必须弄清楚“柔性执法”到底是什么，其核心又是什么。鲜花执法”、“美女执法”、“卖萌执法”等等其实都不是“柔性执法”，这些都歪曲了其真正的用意，很难起到什么好的结果，也很难推广。
“柔性执法”要求执法人员在执法中要以教育指导为先，对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”，要积极采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，防止“重事后查处、轻事前预防”，并且在执法的过程中要有更多人性化的考量。海珠区检察官的做法就是考虑到深夜逮捕嫌疑犯孩子恐无人照顾，而且当面逮捕对孩纸的成长也很不利，所以检察官就在嫌犯家客厅的沙发上坐了一夜，直到早上嫌疑犯把孩子送到学校后才采取强制措施。在提讯室里，嫌犯对侦查工作非常配合，甚至向检察官提供了许多此前没有掌握的线索，这就是柔性执法的一次成功案例，让工作也取得了意料之外的收获。
“柔性执法”就是要树立以人为本的理念，要以人为中心，关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利，一切制度安排和政策措施要体现人性，考虑人情，要尊重人权，不能忽视人的需要，不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能，要正视法律本身应有的人文关怀，这样才符合现代文明的要求。
有人可能会担心柔性执法是否会引起执法的低效率。其实，这种担心是多余的。执法是一个过程，在这一过程中，执法者通过自己的执法行为，将法律法规运用于日常执法检查中，通过宣传教育，并最终在全社会形成良好的守法秩序。保证法律法规实施的手段有多种多样，其中最有效的方法，是群众自觉自愿地遵守法律。所以，在构建社会主义和谐社会的今天，柔性执法就是一个解决暴力执法、暴力抗法的有价值的探索。