旅游业推行等级评定的实践意义

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旅游立法是老话题，其艰难征程中的问题亦由来已久。问题久而不决，原因何在，当然需要进行理论上的梳理。
　　当今时代，从国情考量，在深谙立法原理、熟稔我国立法体制的大前提下，我国的旅游立法至少还需着力铺垫、构造三方面的先决条件：
　　
　　其一，选择立法的价值取向
　　法律的生命在于表达并确立立法者的价值观，一个国家的法律制度是这个国家所遵循的价值观系统的体现。每一部或每一群法律的存在，就是对某一种可为或不可为的价值标准的承载。同样，旅游立法择取何种价值观，必然是其解决立法问题的首要关键。
　　这当中，至少有两个内容不可或缺。一是立法的意义和目的。立足于发展经济的旅游，促进文化尊重的旅游，提高人民生活质量的旅游，与国际法理念接轨的“负责任的旅游”，等等，孰重孰轻，选择哪一个，抑或全部。如果全部兼有，那么“发展经济”和“负责任”之间怎样平衡，是继而更高一级的问题，需要更清晰的理论论证，尔后渗透至法律的条文当中。第二块不可或缺的内容是核心权利或权力的确认。无论何种事务，之所以立法，是因为有一种权利或权力需要以法的方式予以确定。所有的法律均应在这样的逻辑中存在，只是有基本权与特别权之别。从表述和体现形式上看，有些权利或权力是凸显的，有些是隐性的，但在法的框架中必是清晰的，需要做出判断。
　　旅游立法是偏重政府公权力，还是以公民权利为本，这也是一个必需的立法价值观的抉择。前者涉及行政机关的利益分配，后者关乎人民的福祉及社会的进步，不同的选择朝着相异的方向，的确是需要认真权衡的。如果是以公民旅游权利作为法律的核心权利，那么由此而产生的法律关系就能够清楚地构建起来。这一法律关系中的一方是公民，另一方包含公民在实施旅游权的行为过程中与之产生合同关系的各方，诸如旅游公司、景点管理单位、航空公司、地上交通机构、饭店、餐馆等等。法律按照这样的关系为思路去设置，也就有了自己的逻辑框架，立法由此而有可能迈开第一步。
　　
　　其二，确定旅游立法所规范的对象究竟是什么
　　旅游立法要规范谁的行为，被规范的对象之间构成怎样的法律关系。在这个法律关系中，系列的主体概念如何界定，这都是法律在行文之前应做好的功课。
　　最为致命的概念是“旅游业”，它可能让法律生，亦可能使法律亡，因为这个词在语义上的重复覆盖特征十分明显，以至于联合国经社理事会的国际产业划分标准要将其置于所有的产业之外而单列解释其重复性。这当中还绕进一个“旅行社”来盘根错节。
　　旅行社作为企业的性质，其实与公司没有区别。“旅行社”一词来源于日语，照搬了日语的原词，这使得字面上看起来旅行社似乎很独立，甚至是与公司属性无关的行业。而事实上，《公司法》所规定的机制，均覆盖到了旅行社(实际上就是旅游公司)。也正因先天的矛盾如此，造成了行业分类归属上的难题。如果说旅行社属旅游业，那么旅游业是什么行业，包含哪些领域?旅游业只包括旅行社的倒置推理显然不通，而没有旅行社还有旅游业吗?这些立法的上游问题梳理不清，下游的立法程序便必定阻塞。
　　还需要注意的是，当饭店、餐饮、航空、地上交通、景点等均有各自的法律归属时，针对只剩下旅行社的所谓旅游业立法又朝向何方呢?
　　所以，立法要避免以“发展旅游业”作为主旨。而设定旅游权、保障和维护旅游权的实现这样的主题，可能才是有前途和生命力的。
　　
　　其三，使用合法的法律形式
　　现行的各地方旅游条例的存在本身是一个极其“奇特”的法律现象。根据我国《立法法》第64条的规定，地方立法的两种情况：执行法；当地的地方性事务需要立法。前者的要件是有上位法，地方结合本行政区域的实际情况为执行上位法而制定地方性法规；后者则为纯属本地的事务制定地方性法规。旅游肯定不是地方性事务，其特点恰恰是跨地域的，而我国旅游事务目前恰恰没有上位法。这样，各省、自治区、直辖市旅游条例所组成的庞大队伍就显得比较滑稽。
　　在近年来认真进行法规审查(清理违宪、违反法定程序、与上位法冲突、失效的法规)的大环境下，对现行的各地方旅游条例进行审查十分必要。而根据旅游行为的特点，应用准确的立法技术，选择正确的法律结构形式，也是立法中十分重要的工作。