如何理解“均等化不是说各地的公共服务水平要完全一致”?

横向财政平衡,即通常所称的均等化,存在争议的原因一方面是由于理论界对财政均等化的概念一直存在着多种不同的解释；另一方面,对于均等化模式的选择,不同的国家又具有不同的偏好.如果将地方政府的人均实际支出作为均等化的衡量标准,将各地区的人均实际支出都提高到最富有的地方政府的水平,那么地方偏好差异就很难得到应有的体现,从而削弱了分权的优势.除了地方偏好差异外,该模式也未考虑地方需求、成本以及自身收入能力等方面的差别.同时,人均实际支出的均等化还将抑制地方收入努力和地方支出约束,因为在该体制下支出最高、税收最低的地方政府将得到最多的转移支付.实践表明,这种不理想的激励效应在收入分享体制中表现得最为明显.例如,在德国、俄罗斯等一些国家中,一定比例的地方税须在所有地方政府间分配.换言之,地方政府仅能得到部分来源于自身辖区的收入,其余部分则通过既定的均等化公式分配给其他政府.在这种情况下,地方的征税成本被人为提高,由此而导致的阻滞效应也非常明显——当地方政府能够对被分享税基的税率产生影响时,采用这种收入分享体制将导致较低的征收率.即使税率由中央政府确定,但是如果实践中收入由地方政府征集,那么问题仍会产生.相反,财政能力均等化的目标是为各地方政府提供充分的资金(自身收入和转移支付),以提供由中央政府事先确定的公共服务水平.转移支付的基础是对各地区潜在收入能力(例如财产税的估价或其他税种的税基)的测量而不是采用实际收入.如果能够准确测量收入能力——尽管通常不是一件容易的事,那么这种转移支付将不会在地方政府取得收入方面产生抑制作用,因为从边际上看地方政府仍对支出和税收决策承担全部财政责任.当然,如果地方政府可以直接或间接地控制转移支付公式中使用的能力变量,那么能力均等化也将引致不理想的激励效应.例如,加拿大、澳大利亚和美国一些州所采用的“代表税收体系”(RTS)均等化公式.按照RTS方法,每个地方政府得到的转移支付等于测量的税基相对于全国平均水平的赤字额乘以适当的目标税率(通常是全国平均税率).如果所有的政府都选择目标税率,那么能力差异将完全均等化,所有地区拥有相同的(人均)财政资源.但是各地区的税基通常会随着税率的提高而降低——例如,随着更高的税率资本化入财产的价值,以及随着经济活动转移至其他地区.因此,将税率提高,超过目标水平的地方政府会发现其税基缩小,转移支付额度增加.换言之,当地方税正好处于目标水平时,由于转移支付效应的存在,地方政府征收更高税率的边际超额负担为零,尽管从整个国家的角度看是正的.